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转变投资管理职能 健全发改部门监管执法体系 ——写在《企业投资项目事中事后监管办法》发布之际
时间:2018-01-23    来源:“PPP导向标”公众号

   

   长期以来,党中央、国务院高度重视投融资体制改革,大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革,按照核准范围最小化和最大限度下放核准权限的原则,多次修订政府核准投资项目目录,推动投资管理重心从事前审批转向过程服务和事中事后监管,有效激发了市场主体活力。在多方合力下,中央层面核准项目数量目前已减少90%以上。

  国家发展改革委作为投资主管部门,始终抓住“放管服”改革这个“牛鼻子”,坚韧不拔推进这项“牵一发而动全身”的改革,最大限度减少审批,多措并举完善监管,不断创新优化服务,努力真正做到审批更简、监管更强、服务更优。

  新年伊始,国家发展改革委发布的第一份部门规章——《企业投资项目事中事后监管办法》(国家发展改革委第14号令)(以下简称“《办法》”),亦是我国投资领域第一部事中事后监管办法。《办法》是《企业投资项目核准和备案管理条例》的有效落实,与《企业投资项目核准和备案管理办法》紧密衔接。自此,在推动政府投资管理重心从事前审批转向过程服务和事中事后监管的过程中,发改系统与之相适应的执法体系逐渐建立健全。
 

为投资管理职能转变提供操作依据 

 

  国家发展改革委投资司副司长韩志峰在2017年底举行的部分省市投融资体制改革两次座谈会上均表示,随着“放管服”改革的深入推进,投资领域简政放权的力度不断加大,政府对投资活动进行管理的重点和方式发生了深刻变化,投资管理工作的重心已逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管。“我们只有很好地去适应这种改变,才能真正做好投资管理工作。”

  据中国经济导报记者了解,发展改革部门在此前长期的投资管理工作中,更加注重项目前期各项材料的审批、核准,对投资行为进行事前监管。项目一旦获批,项目是否按照报批的建设地点、建设规模、建设内容等进行开工建设,此前缺乏跟踪监管的理念和手段,也没有相应的法律法规做支撑。“对于违法违规项目,我们自身没有处理手段,只能依靠环保、国土、安监等其他部门。”国家发展改革委投资司制度法规处副调研员方刚对中国经济导报记者说。

  近年来,随着企业投资领域“放管服”改革的深入推进,企业投资项目核准范围大幅缩减,绝大多数项目实行备案管理。如何既巩固企业投资主体地位,做到企业投资项目核准范围最小化,又让投资主管部门及时、全面、准确掌握企业固定资产投资的意向信息,防止企业在固定资产投资项目方面做出“任性”行为,迫切需要有关部门转变工作方式,将重心从事前转向事中事后监管。

  2017年2月1日,我国投资领域的第一部行政法规《企业投资项目核准和备案管理条例》(以下简称《条例》)正式施行。它填补了我国企业投资项目核准和备案管理工作的法律空白,对企业投资项目核准和备案工作的范围、基本程序、监督检查和法律责任作出了统一制度安排。该《条例》所规定的项目核准、备案办理平台——全国投资项目在线审批监管平台自2015年12月试运行以来已经实现真正意义上的横纵向联通和并联审批。截至2018年1月9日,投资项目累计登记86.2万个,总投资186.8万亿元。

  《条例》对企业投资项目进行了区分,明确了对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目,实行核准管理;对其他项目,实行备案管理。但对于如何实行核准和备案项目的监管,尚缺乏具体的、具有可操作性的规定。从倚重事前行政审批转向注重事中事后监管,迫切需要构建相适应的法律体系和监管标准。

  组织本次《办法》起草工作的韩志峰介绍说:“《条例》第十八、十九、二十条专门规定了企业投资项目违法情形、处罚罚则,并明确项目核准、备案机关和投资主管部门为执法主体和案件管辖机关。但由于规定较为原则,缺乏可操作性。该《办法》的出台是为发展改革系统履行好监管执法职责提供操作依据,是发展改革系统依法规范投资活动、加强投资管理、改进投资方式的重要抓手。”

 

全过程监管服务体系已逐步建立 

 

  党的十九大报告提出,“深化投融资体制改革,发挥投资对优化供给结构的关键性作用。”方刚表示,《办法》的实施可以有效实现这一目标,在投资主管部门事中事后的监管中清理无效供给、无效产能。

  例如,《办法》第二十条规定:对本行政区域内的已开工项目,经有关部门依法认定属于产业政策禁止投资建设的,县级以上发展改革部门应当依法责令停止建设或者责令停产并恢复原状,并依法处以罚款。以取缔“地条钢”为例,2002年6月,国家经贸委发布第三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》,“地条钢”被列入“落后产品”名单,淘汰期限被定为2002年7月1日,属于产业政策禁止投资建设的内容。但“地条钢”始终以“贴牌”“冒牌”生产等形式在钢材市场上占据重要的一席。这一情况直到2016年下半年随着钢铁去产能的实施,才发生真正的改变。“有了《办法》,发展改革部门作为企业投资项目监管单位,就可以依据此对企业直接进行处罚。这也是按照国务院有关规定,谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则落实监管责任。”方刚介绍说。

  观韬中茂律师事务所合伙人吴华告诉中国经济导报记者,作为投资领域第一部以“事中事后监管”为对象出台的《办法》是执法理念和执法方式从重事前审批到重事中事后监管转变的体现,也是落实《条例》的具体内容,使其更具有操作性,并与《企业投资项目核准和备案管理办法》相衔接。2017年4月8日施行的《企业投资项目核准和备案管理办法》是国家发展改革委在《条例》施行后制定的另一部部门规章,主要调整的是企业投资项目的许可和备案的事项。《办法》根据《条例》对项目核准、备案的管理要求,进一步细化了核准、备案项目的监管内容,有效地解决了项目许可、备案后的监管问题。

  从事前审批转向事中事后的监管,行政机关减轻了对市场主体的干预程度;但从行政相对人的角度而言,则是对市场主体的诚信提出更高要求。企业应当按照许可或者其自行备案的内容进行建设,否则将承担相应的法律责任。“就如同学校考试取消了监考制度,其实是对考生的诚信提出更高的要求一样。”吴华说。

 

划清监管边界 确保发改部门履职到位 
 

  据参与该《办法》起草工作的北京师范大学法学院教授张红介绍,该《办法》是国家发展改革委制定颁布的部门规章。《办法》规定的“项目事中事后监管”是指各级发展改革部门对项目开工前是否依法取得核准批复文件或办理备案手续,并在开工后是否按照核准批复文件或备案内容进行建设的监督管理。

  方刚告诉中国经济导报记者:“项目事中事后监管是发展改革部门在‘放管服’改革深化推进的形势下出现的新的重点工作。《办法》对于发展改革部门项目的监管权限和内容有清晰的界定,与规划、环保、国土、建设、安全生产等其他监管部门监管权限有明显的划分,确保发改系统履职到位,既不缺位亦不越位。同时,各级发展改革部门还应当与其他部门建立健全协同监管和联合执法机制,参加本级政府开展的综合执法工作,提高监管执法效率。多学习借鉴其他部门好的工作方法。”

  例如,《办法》第六条规定对于核准项目的监管内容,如“是否通过全国投资项目在线审批监管平台,如实、及时报送项目开工建设、建设进度、竣工等建设实施基本信息;是否按照核准的建设地点、建设规模、建设内容进行建设。”第十三条规定“是否按照备案的建设地点、建设规模、建设内容进行建设、是否属于产业政策禁止投资建设的项目。”

  吴华表示,《办法》属于部门规章,是由国家发展和改革委员会依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《企业投资项目核准和备案管理条例》等法律法规制定的。根据《中华人民共和国立法法》的规定,部门规章是由有制定权的部委在本部门权限范围内制定的,其效力低于法律、行政法规,但高于行政机关发布的一般规范性文件。

  “我国的法律体系主要有法律、行政法规、规章几个层级。其中规章又分为部门规章和地方政府规章。如同环保部门的执法依据是《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》等法律体系,发改部门的执法依据就是《条例》《办法》等。”吴华说。

 

发改系统需提升能力建设 

 

  张红认为,《办法》规定各级发展改革部门应当依托在线平台,运用大数据、互联网、移动计算等信息技术手段,加强对各类信息的分析研判,提高发现问题线索的能力,这就对各级发展改革部门的执法能力提出了更高要求。执法人员应具有调查取证、认定事实清楚、适用法律准确、合理行使裁量权等多方面的能力。

  张红建议各级发展改革部门要强化依法行政理念、加强执法队伍建设、加大培训力度,通过多种方式提高执法人员的执法水平和能力,如参与案卷评查、参加诉讼等。

  同时,各级发展改革部门还要加强信息化建设与信息共享。《办法》规定,各级发展改革部门对项目的行政处罚信息,应当通过在线平台进行归集,并通过在线平台和“信用中国”网站向社会公开。对在项目事中事后监管中形成的项目异常名录和失信企业名单,应当通过在线平台与全国信用信息平台共享,通过“信用中国”网站向社会公开,并实施联合惩戒。

  在政府部门“放管服”改革不断推进中,在大量简化前置审批的基础上,以《企业投资项目核准和备案管理条例》为法律遵循,配套两个部门规章——《企业投资项目核准和备案管理办法》和《企业投资项目事中事后监管办法》。自此,在推动政府投资管理重心从事前审批转向过程服务和事中事后监管的过程中,发改系统与之相适应的执法体系逐渐建立健全。(中国经济导报记者 赵超霖)